自動監(jiān)測數據作為行政處罰依據有明確規(guī)定

 

2010年《環(huán)境行政處罰辦法》第三十六條規(guī)定，環(huán)境保護主管部門可以利用在線監(jiān)控或者其他技術監(jiān)控手段收集違法行為證據。經環(huán)境保護主管部門認定的有效性數據，可以作為認定違法事實的證據。

 

該辦法將“經環(huán)境保護主管部門認定有效”作為前提條件，是基于當時在線監(jiān)測設備技術性能等歷史條件作出的謹慎規(guī)定。但對環(huán)境保護主管部門如何“認定”，如哪一級環(huán)保部門認定、按什么樣的程序認定，卻沒有作出規(guī)定。這大約就是執(zhí)法人員糾結的源頭。

 

此外，針對執(zhí)法實踐中遇到的問題，原環(huán)境保護部還有兩個相關復函，一個是2016年5月13日致函天津市環(huán)保局《關于污染源在線監(jiān)測數據與現場監(jiān)測數據不一致時證據適用問題的復函》：“現場監(jiān)測可視為對企業(yè)在線監(jiān)測設備進行的比對監(jiān)測。若同一時段的現場監(jiān)測數據與經過有效性審核的在線監(jiān)測數據不一致，現場監(jiān)測數據符合法定的監(jiān)測標準和監(jiān)測方法的，以該現場監(jiān)測數據作為優(yōu)先證據使用。”

 

另一個是2016年8月16日致河南省環(huán)保廳《關于自動在線監(jiān)控數據應用于環(huán)境行政執(zhí)法有關問題的復函》：“根據《環(huán)境行政處罰辦法》第三十六條和第三十二條的規(guī)定，污染源自動在線監(jiān)控數據與其他有關證據共同構成證據鏈，可以應用于環(huán)境行政執(zhí)法。”

 

不過，與前一個復函肯定、明確，操作性很強不同，后一個復函，現實中對共同構成證據鏈的問題，認識不同。這大約也是執(zhí)法人員對自動監(jiān)測數據作為執(zhí)法證據心中沒底的另一個糾結。

 

2016年11月，國務院辦公廳發(fā)布的《控制污染物排放許可制實施方案》中也明確規(guī)定“企事業(yè)單位在線監(jiān)測數據可以作為環(huán)境保護部門監(jiān)管執(zhí)法的依據。”

 

2017年9月21日，中辦、國辦印發(fā)的《關于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數據質量的意見》規(guī)定，重點排污單位“自動監(jiān)測數據可作為環(huán)境行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法的依據。”

 

此外，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》第十條在明確應稅污染物計算辦法時，將“納稅人安裝使用符合國家規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范的污染物自動監(jiān)測設備的，按照污染物自動監(jiān)測數據計算”，排在四種計算辦法的第一位。

 

綜上可見，自2010年以來，無論是原環(huán)境保護部的部門規(guī)章或對地方的復函，還是中辦、國辦文件，抑或國家法律，雖然對自動監(jiān)測數據作為行政執(zhí)法依據規(guī)定的表述有一個發(fā)展演變的過程，但總體是前后一貫的，即：自動監(jiān)測數據可作為環(huán)境行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法的依據。

 

對策：只有嚴厲打擊數據造假才能讓執(zhí)法者放心

 

既然有依據，為什么還會糾結“是否可以”呢？筆者認為原因在于執(zhí)法人員在實踐中感到一些企業(yè)自動監(jiān)測數據不靠譜、不可信，從而不敢用。這一是感到監(jiān)測設備本身不可靠，再有與監(jiān)測設備朝夕相處的人不可靠。

 

按照國家有關規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范安裝使用監(jiān)測設備，是法律和國家政策對重點排污單位要求的規(guī)定動作。安裝自動監(jiān)測設備的全部意義，在于使用其數據。

 

如果說前些年自動監(jiān)測設備的技術性能不成熟、不穩(wěn)定，數據還不能放心使用。那么，通過近些年的改進，自動監(jiān)測設備的技術性能已經成熟、穩(wěn)定，只要沒有人為蓄意干預，監(jiān)測數據是可靠的，完全可以放心作為執(zhí)法依據。

 

在技術上不存在問題之后，對人為蓄意干預自動監(jiān)測數據的不法行為必須嚴加防范和懲處，以保障自動監(jiān)測數據真實可靠。

 

當前，國家嚴厲打擊監(jiān)測數據造假行為具有充分的法律政策依據。環(huán)境保護法第四十二條、第六十三條、第六十五條、新“兩高”環(huán)境司法解釋第十條等，都對打擊監(jiān)測數據造假行為作了明確規(guī)定。

 

此外，中辦、國辦《關于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數據質量的意見》也要求嚴厲懲處環(huán)境監(jiān)測數據弄虛作假行為。

 

江蘇高院在2018年7月出臺的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南也明確規(guī)定，從事環(huán)境監(jiān)測設備維護、運營的機構存在此種情形的，必須承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償連帶責任。從目前各地的辦案實踐看，這個賠償數額往往是較大的。

 

近年來，相關部門正在逐步加大對企業(yè)自動監(jiān)測的管理和對造假行為的打擊力度。今年以來，生態(tài)環(huán)境部和國家市場監(jiān)管總局印發(fā)了《關于加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構監(jiān)督管理工作的通知》，生態(tài)環(huán)境部還制定了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質量監(jiān)督檢查三年行動計劃（2018-2020 年）》，將環(huán)境監(jiān)測數據弄虛作假行為的監(jiān)督舉報納入12369環(huán)境保護舉報和12365質量技術監(jiān)督舉報受理范圍。并與公安、檢察機關建立移送適用行政拘留環(huán)境違法案件的機制，對查實的篡改偽造環(huán)境監(jiān)測數據案件，涉嫌犯罪的，依法將證據材料移送公共機關處理。

 

這些都充分表明國家嚴肅查處監(jiān)測數據弄虛作假行為的堅決態(tài)度。在執(zhí)法中，應加強對排污單位和環(huán)境自動監(jiān)測運維機構開展數據質量檢查，對環(huán)境監(jiān)測數據弄虛作假行為零容忍，引導和倒逼企業(yè)和第三方運維公司堅守職業(yè)底線，保障自動監(jiān)測數據真實可靠，從而放心地作為執(zhí)法監(jiān)管和決策的依據。

 

來信：

 

近期，中辦國辦印發(fā)《關于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數據質量的意見》，意見明確“取消環(huán)境保護部門負責的有效性審核。重點排污單位自行開展污染源自動監(jiān)測的手工比對，及時處理異常情況，確保監(jiān)測數據完整有效。自動監(jiān)測數據可作為環(huán)境行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法的依據”。此舉是否意味著排污單位應加強數據審核工作，自行開展或委托開展手工比對，對異常數據應按規(guī)定時間提交舉證材料并報備和修復設備（根據環(huán)保部令第十九號的有關規(guī)定執(zhí)行），確保監(jiān)測數據完整有效？對環(huán)保部門而言，經監(jiān)控設備主要出資方驗收并投入使用的監(jiān)控設備，產生的超標數據如未在規(guī)定時間內報備剔除，造成統計時段內超標，是否可將其統計數據作為環(huán)境行政處罰的依據？另外，目前仍有部分設備未出臺驗收規(guī)范，如廢水總氮、廢氣氯化氫、一氧化碳等，是否未經驗收就無法作為處罰依據？

 

 

回復：

一、重點排污單位應保證監(jiān)測數據真實性、準確性

 

《環(huán)境保護法》中規(guī)定：“重點排污單位應當按照國家有關規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范安裝使用監(jiān)測設備，保證監(jiān)測設備正常運行，保存原始監(jiān)測記錄”。《大氣污染防治法》、《水污染防治法》中進一步明確，排污單位應當對監(jiān)測數據的真實性和準確性負責。因此取消環(huán)保部門的數據有效性審核后，應依法落實企業(yè)主體責任。由重點排污單位按照標準、規(guī)范要求，自行或委托第三方通過開展比對監(jiān)測、定期檢定和校準校驗等方式，保證自動監(jiān)測設備正常運行，監(jiān)測數據真實準確。

 

二、自動監(jiān)測數據須與其他有關證據構成證據鏈

 

環(huán)境保護部辦公廳《關于自動在線監(jiān)控數據應用于環(huán)境行政執(zhí)法有關問題的復函》（環(huán)辦環(huán)監(jiān)函〔2016〕1506號）中明確：“污染源自動在線監(jiān)控數據與其他有關證據共同構成證據鏈，可以應用于環(huán)境行政執(zhí)法”。因此超標數據與現場檢查獲取的證據形成證據鏈，證明排污單位確實存在污染物排放超標違法行為時，監(jiān)測數據可作為環(huán)境行政處罰的依據。